Местное самоуправление в России и Пензенской области: история и современность

Земские учреждения и городское самоуправление Пензенской губернии в имперский период (XIX — начало XX века)

Добро пожаловать на курс «Местное самоуправление в России и Пензенской области: история и современность». Мы начинаем наше погружение в тему с исторического фундамента, заложенного во второй половине XIX века. Именно в этот период, в эпоху Великих реформ Александра II, в Российской империи были созданы институты, ставшие прообразом современной муниципальной власти.

В этой статье мы разберем, как формировалось земство и городское самоуправление, как эти процессы проходили непосредственно в Пензенской губернии и какие результаты они принесли обществу.

Земская реформа 1864 года: рождение местного самоуправления

До середины XIX века управление на местах было полностью бюрократическим и сословным. Государственные чиновники, назначаемые из центра, часто не знали местных нужд и не были заинтересованы в развитии территорий. Ситуация изменилась 1 января 1864 года, когда император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Суть реформы заключалась в создании выборных органов местного самоуправления — земств. Они были всесословными, то есть в их работе принимали участие дворяне, крестьяне и горожане.

!Структура выборов и органов власти земского самоуправления

Структура земских учреждений

Система земств строилась на двух уровнях: уездном и губернском. В Пензенской губернии, как и в других регионах, структура выглядела следующим образом:

Земские собрания (распорядительные органы). Это были своего рода местные «парламенты». Они собирались раз в год, утверждали бюджет, определяли планы хозяйственной деятельности. Депутаты собраний назывались гласными.

Земские управы (исполнительные органы). Они работали на постоянной основе, нанимали специалистов (врачей, учителей, агрономов) и воплощали в жизнь решения собраний.

Выборы и избирательная система

Выборы не были прямыми и равными. Избиратели делились на три курии (разряда):

* Уездные землевладельцы (преимущественно дворяне). * Городские избиратели (купцы, владельцы городской недвижимости). * Выборные от сельских обществ (крестьяне).

В Пензенской губернии, которая была аграрным регионом с сильным дворянским влиянием, дворянство играло ведущую роль в земствах. Например, председателем губернского земского собрания по закону становился Губернский предводитель дворянства.

Введение земства в Пензенской губернии

Пензенская губерния вошла в число первых регионов, где была проведена реформа. «Положение» 1864 года начало действовать здесь в 1865 году. Губерния делилась на 10 уездов (Пензенский, Мокшанский, Саранский, Инсарский и другие), и в каждом из них были сформированы свои земские органы.

Первое Пензенское губернское земское собрание открылось в феврале 1865 года. В его состав вошли представители всех уездов. Несмотря на сословные перекосы, это был огромный шаг вперед: впервые за одним столом для решения общих проблем сидели помещик, купец и вчерашний крепостной крестьянин.

> Земство — это тот кусочек конституции, который мы имеем в нашем самодержавном государстве. > — Из высказываний либеральных деятелей эпохи

Городская реформа 1870 года

Вслед за земской реформой последовала реформа городского самоуправления. В 1870 году было издано «Городовое положение». Оно вводило новые органы управления в городах — Городские думы (распорядительный орган) и Городские управы (исполнительный орган).

Во главе думы и управы стоял Городской голова. В Пензе эта должность стала выборной и весьма почетной.

Особенности выборов в городах

Выборы в городскую думу также проходили по куриальной системе, но принцип был иным — имущественным. Все избиратели делились на три разряда в зависимости от суммы уплачиваемых налогов:

Крупные налогоплательщики (платившие треть всех городских налогов).

Средние налогоплательщики (еще одна треть налогов).

Мелкие налогоплательщики (остальная треть).

Каждая группа выбирала равное количество гласных в думу. Это приводило к тому, что горстка богатейших купцов Пензы имела в думе столько же голосов, сколько сотни мелких лавочников и ремесленников.

Компетенция и достижения местного самоуправления

Земства и городские думы не имели политической власти. Им было строго запрещено обсуждать общегосударственные вопросы. Их сфера ответственности ограничивалась «местными пользами и нуждами».

Основные направления деятельности Пензенского земства и городской думы:

* Народное образование. Земства строили школы, нанимали учителей, создавали библиотеки. К началу XX века сеть земских школ покрыла значительную часть губернии. Медицина. Появилось уникальное явление — земская медицина*. Врач стал доступен крестьянину бесплатно. В Пензе была построена Губернская земская больница (ныне областная больница им. Н.Н. Бурденко). * Экономическая помощь. Создание продовольственных складов на случай голода, агрономическая помощь крестьянам, развитие страхования от пожаров. * Инфраструктура. Строительство и ремонт дорог местного значения (так называемых «земских трактов»), мощение улиц в городах, устройство освещения.

!Земская больница в Пензенской губернии

Пример эффективности: Земская почта

Государственная почта обслуживала только крупные города и тракты. Доставку корреспонденции в глухие деревни Пензенской губернии взяло на себя земство, организовав свою внутреннюю почтовую сеть со своими марками и почтальонами.

Эпоха контрреформ и закат имперского периода

После убийства Александра II в 1881 году политический курс страны изменился. Император Александр III считал, что земства стали рассадником либерализма и революционных идей. Начался период контрреформ.

Земское положение 1890 года. Усилило сословный принцип. Дворяне получили еще больше мест, а крестьяне фактически лишились права выбирать своих представителей напрямую (их утверждал губернатор).

Городовое положение 1892 года. Резко повысило имущественный ценз, отсекая от выборов значительную часть горожан (мелких торговцев, служащих).

Тем не менее, хозяйственная деятельность земств продолжалась вплоть до 1917 года. В годы Первой мировой войны Пензенское земство и городское самоуправление сыграли ключевую роль в организации госпиталей и помощи беженцам.

Значение опыта для современности

История земства и городского самоуправления в Пензенской губернии показывает нам важные уроки:

* Самоорганизация. Общество способно эффективно решать социальные задачи (лечить, учить, строить) без тотального контроля центра. * Финансовая основа. Успех самоуправления напрямую зависел от права собирать местные налоги. * Профессионализм. Земства создали класс профессиональных служащих (земских врачей, статистиков, учителей), преданных своему делу.

В 1918 году советская власть ликвидировала земства и городские думы, заменив их Советами. Традиция местного самоуправления была прервана более чем на 70 лет, чтобы начать возрождаться уже в новой России.

В следующей статье мы рассмотрим, как была организована система управления на местах в советский период и чем она отличалась от земской модели.

Советская модель местной власти: организация Советов депутатов и управление в Пензенской области

В предыдущей лекции мы рассматривали опыт земского и городского самоуправления в Российской империи. Мы увидели, как общество училось самостоятельно решать хозяйственные вопросы, отделяя их от государственной политики. Однако события 1917 года кардинально изменили вектор развития страны. Октябрьская революция провозгласила лозунг «Вся власть Советам!», положив начало совершенно иной модели управления.

В этой статье мы разберем, как была устроена местная власть в советский период (1917–1991 гг.), как функционировали Советы депутатов в Пензенской области и почему в СССР понятие «местное самоуправление» было заменено понятием «местное государственное управление».

От Земства к Советам: смена парадигмы

Сразу после прихода к власти большевиков старая система управления была демонтирована. Декреты советской власти упразднили земские управы и городские думы. Их место заняли Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

Главное отличие советской модели от земской (и от современной) заключалось в отрицании принципа разделения властей. Если в демократическом государстве законодательная, исполнительная и судебная власти независимы, а местное самоуправление отделено от государства, то в СССР действовал принцип единства системы Советов.

Это означало, что любой местный Совет (сельский, районный, городской) был не самостоятельным органом общины, а низовой ячейкой единой государственной пирамиды власти. Решения вышестоящего Совета были обязательны для нижестоящего.

Структура советской власти на местах

Система власти в Пензенской области, как и во всей стране, строилась на основе принципа демократического централизма. Структура выглядела следующим образом:

Совет депутатов (представительный орган). Формально это был высший орган власти на территории. Депутаты избирались населением на безальтернативной основе (в бюллетене обычно был один кандидат от «блока коммунистов и беспартийных»). Советы собирались на сессии несколько раз в год для утверждения планов и бюджета.

Исполнительный комитет — Исполком (исполнительно-распорядительный орган). Поскольку депутаты работали на непрофессиональной основе (собирались только на сессии), реальную ежедневную власть осуществлял Исполком, избираемый из числа депутатов. Именно в здании Исполкома (Райисполкома, Горисполкома, Облисполкома) кипела административная жизнь.

!Иерархия Советов и влияние партийных структур

Роль Коммунистической партии

Невозможно понять советскую систему управления без учета роли КПСС (Коммунистической партии Советского Союза). Согласно Конституции СССР (статья 6 в редакции 1977 года), партия являлась «руководящей и направляющей силой».

На практике это означало существование дублирующей системы власти. В каждом районе и городе Пензенской области, помимо Исполкома, существовал Комитет партии (Райком, Горком, Обком).

* Обком партии принимал политические и кадровые решения. * Облисполком (советский орган) оформлял эти решения юридически и занимался хозяйственной реализацией.

Председатель Исполкома всегда подчинялся Первому секретарю Комитета партии соответствующего уровня. Эта система обеспечивала жесткую вертикаль управления из Москвы до самого отдаленного села Пензенской области.

Административные преобразования в Пензенском крае

История советских органов власти в нашем регионе неразрывно связана с изменениями административно-территориального деления. Советская власть постоянно экспериментировала с границами регионов для оптимизации управления экономикой.

* 1918–1928 годы: Существовала Пензенская губерния. В этот период происходило становление волостных и уездных Советов, борьба с эсеровским влиянием в селах, организация комитетов бедноты (комбедов). * 1928–1937 годы: Пензенская губерния была ликвидирована. Территория вошла в состав Средне-Волжской области (позже края), а затем Куйбышевского края. Пенза стала лишь окружным, а затем районным центром. Это негативно сказалось на развитии города, так как финансирование шло по остаточному принципу. * 1939 год: 4 февраля Указом Президиума Верховного Совета СССР была образована Пензенская область. Это стало ключевым моментом. Был сформирован Пензенский областной Совет депутатов трудящихся и его Исполнительный комитет (Облисполком). Пенза вновь стала региональным центром, что дало толчок к развитию городской инфраструктуры и промышленности.

Полномочия и функции местных Советов

Несмотря на политическую зависимость от партии, местные Советы несли на себе колоссальную хозяйственную нагрузку. В ведении Пензенского горисполкома и районных Советов находились:

Жилищно-коммунальное хозяйство. В СССР практически не было частной собственности на квартиры в городах. Все жилье было государственным. Именно Исполком вел списки очередников и выдавал ордера на квартиры. Распределение жилья было одним из главных рычагов власти на местах.

Местная промышленность и бытовое обслуживание. Хлебозаводы, бани, парикмахерские, ателье, ремонтные мастерские подчинялись местным Советам.

Социальная сфера. Школы, больницы, поликлиники, детские сады финансировались и управлялись через отделы Исполкомов (Районо, Горздравотдел и т.д.).

Благоустройство. Асфальтирование улиц, проведение водопровода, озеленение, работа общественного транспорта (троллейбус в Пензе был запущен в 1948 году именно благодаря усилиям городских властей).

> Советы — работающие корпорации. Они должны сами принимать законы, сами их исполнять, сами проверять то, что исполнено. > — В.И. Ленин

На практике же «сами исполнять» получалось лучше, чем «принимать законы», так как законодательная инициатива была строго ограничена директивами сверху.

Депутатская деятельность

Депутатом местного Совета мог стать передовик производства, врач, учитель или доярка. Депутатская деятельность не оплачивалась и велась без отрыва от основной работы. Депутат был связующим звеном между населением и властью: к нему шли с жалобами на текущую крышу, отсутствие дров или хамство в магазине. Депутат писал запросы в Исполком, пытаясь решить проблемы избирателей.

Конституция 1977 года и попытки реформ

В 1977 году была принята новая Конституция СССР. Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. Был провозглашен курс на повышение их роли, однако реальная власть оставалась у партийного аппарата.

К 1980-м годам система начала давать сбои. Централизованное планирование не успевало реагировать на местные нужды. Дефицит товаров, проблемы с жильем и износ инфраструктуры вызывали недовольство населения работой местных органов власти.

Кризис системы и переходный период (1990–1993)

В годы Перестройки (1985–1991) была предпринята попытка реанимировать лозунг «Вся власть Советам!», но уже в демократическом смысле. В 1990 году прошли первые альтернативные выборы в Пензенский областной и городской Советы. Впервые в бюллетенях было несколько кандидатов, велась реальная политическая борьба.

В этот период произошло разделение постов: председатели Советов стали отделяться от партийных секретарей. Однако старая советская модель оказалась несовместима с зарождающейся рыночной экономикой и принципом разделения властей.

Окончательный демонтаж советской системы местного управления произошел в октябре 1993 года после конституционного кризиса в Москве. Указом Президента РФ деятельность Советов была прекращена. На смену им пришли новые органы местного самоуправления, построенные на иных принципах.

Итоги советского периода

Советская модель местной власти оставила двойственное наследие:

* Плюсы: Была создана мощная социальная инфраструктура, обеспечена всеобщая доступность образования и медицины, проведена урбанизация региона (превращение Пензы в крупный промышленный центр). * Минусы: Отсутствие реальной самостоятельности на местах, полная финансовая зависимость от центра, подавление низовой инициативы, бюрократизация всех процессов.

Тем не менее, именно в советский период были сформированы современные границы районов Пензенской области и заложен материальный фундамент, которым муниципалитеты пользуются до сих пор.

В следующей статье мы перейдем к современному этапу и рассмотрим, как устроено местное самоуправление в Российской Федерации сегодня, опираясь на Конституцию 1993 года и Федеральный закон № 131-ФЗ.